Katalonija i pitanje otcepljenja

Ekonomista Vladimir Gligorov je za portal Peščanik.net izneo svoj pogled na Kataloniju i njeno otcepljenje od Španije, upoređujući sličnosti i razlike ovog slučaja sa raspadom Jugoslavije.

– Otcepljenje unutar EU podrazumeva fiskalnu devoluciju, to jest prenos fiskalnih nadležnosti naniže

Španija je već sada fiskalno visoko decentralizovana, pa otcepljenje Katalonije u tom smislu ne bi imalo ozbiljnije posledice

– S obzirom na snažno protivljenje centralnih vlasti, otcepljenje Katalonije, ukoliko se dogodi, bilo bi jednostrano, a ne sporazumno

– Ako ishod referenduma bude pozitivan i ako vlada Katalonije odluči da odluku sprovede, to će verovatno dovesti do ispita ili krize legitimiteta, tačnije do sukoba centralne i secesionističke vlasti

– Secesija je dugotrajan proces i ustavna rešenja su uvek moguća, osim ako zahtev za secesijom ne dovede do represije i sukoba sa dugoročnim posledicama

Katalonija će na referendumu odlučiti da li da se odvoji od Španije. Nameće se poređenje s pokušajem Kvebeka da napusti Kanadu. Međutim, za razliku od Španije, gde je vrhovni sud referendum o otcepljenju proglasio neustavnim, u Kanadi je vrhovni sud objavio da je savezna vlada dužna da poštuje odlučno izraženu demokratsku odluku Kvebeka i uđe u pregovore o odvajanju, iako Kvebek ni po kanadskom ni po međunarodnom pravu nema pravo na otcepljenje. Slučaj Katalonije razlikuje se i od slučaja Škotske koja ima ustavno pravo da se otcepi ukoliko tako odluči. Katalonski scenario nije blizak ni odluci Britanije da napusti EU, jer Ugovor o EU dopušta takvu odluku. Uz volju i pravo na otcepljenje, moraju biti zadovoljena još tri najšire prihvaćena kriterijuma: odluka ne sme biti doneta preko noći; ona mora biti rezultat čina samoopredeljenja, bez intervencija spolja; u državi koja se osamostaljuje ne sme doći do sužavanja postojećih građanskih prava ni u jednom segmentu populacije.

Šta se dešava ako se – kao što je slučaj s Katalonijom – savezna vlada protivi otcepljenju, a najviši sud odluči da je secesija u suprotnosti sa zakonom, to jest da je ustav ne dopušta? U tom slučaju secesija se mora sprovoditi suprotno volji savezne vlade i suprotno zakonu. Na koji način se to može izvesti?

Proteklih decenija dogodilo se nekoliko postupaka otcepljenja. Neki od njih su protekli pod nadzorom Saveta bezbednosti, a neki pod nadzorom Međunarodnog suda pravde ili međunarodnih savetodavnih komisija (poput Badinterove komisije). Neka otcepljenja su obavljena uz posredovanje Ujedinjenih nacija ili Evropske unije (uloga Martija Ahtisarija na Kosovu i Miroslava Lajčaka u Crnoj Gori najznačajniji su primeri te dve vrste posredništva), dok su druga – u onim slučajevima kad se nije radilo o aneksiji (kao što se dogodilo na Krimu) – bila unilateralna. U slučaju Katalonije je malo verovatno međunarodno učešće, tako da će Katalonci i njihova vlada, ako to odluče, morati da sprovedu jednostrano otcepljenje. Na koji način bi to mogli da učine?

Pogledajmo primer otcepljenja Slovenije, u to vreme republike u okviru Jugoslavije. Jugoslovenski vrhovni sud bio je protiv otcepljenja i jugoslovenska vlada poslala je vojsku da spreči slovenačke vlasti u preuzimanju kontrole nad državnim granicama. Slovenačke vlasti prestale su da plaćaju poreze, zapravo doprinose saveznim vlastima. Badinterova komisija, koja je osnovana da bi savetovala Evropsku ekonomsku zajednicu (EEZ), dala je mišljenje da je otcepljenje zasnovano na referendumu opravdano ukoliko se država, u ovom slučaju savezna država Jugoslavija, nalazi u poodmaklom stadijumu raspadanja. Referendum je bio prvi korak ka izgradnji slovenačke države i osnova za njeno priznanje od strane EEZ, a kasnije EU.

Države su stvarni entiteti, a ne pravne tvorevine – to je prihvaćeno tumačenje međunarodnog prava koje je Međunarodni sud pravde potvrdio u slučaju Kosova. Drugim rečima – unutrašnji suverenitet prethodi spoljašnjem, a ne obrnuto.

I Crna Gora se odlučila za jednostrano preuzimanje fiskalnih nadležnosti, ali obrnutim redosledom (Jugoslavija je tada već bila federacija samo dve države – Srbije i Crne Gore). U prvom koraku Crna Gora je stekla finansijsku nezavisnost, to jest nije više slala doprinose u savezni budžet niti je iz njega primala sredstva; umesto toga je živela od sopstvenog novca. Olakšavajuća okolnost je bilo to što se savezna vlada nije protivila: primanja Crne Gore iz saveznog budžeta bila su veća od njenih doprinosa. U sledećem koraku Crna Gora je kao valutu usvojila nemačku marku, uz objašnjenje da je jugoslovenski (srpski) dinar inflatoran i da je praktično fiskalni instrument savezne vlasti. Tek tada – uz posredovanje i nadzor EU – Crna Gora je održala referendum i postala samostalna država.

U više slučajeva – ne samo u Jugoslaviji – otcepljenja su bila praćena teritorijalnim sukobima. Otcepljenje Makedonije je bilo izuzetak, jer niko nije osporavao njene teritorije. Makedonija je napravila dogovor sa krnjom Jugoslavijom (nakon secesije Slovenije i Hrvatske) o izmirenju nerešenih imovinskih sporova, prvenstveno u vezi sa imovinom Jugoslovenske narodne armije, nakon čega je usledio pun prenos fiskalne i monetarne vlasti. U drugim slučajevima – u Jugoslaviji i drugde – dolazilo je do sukoba oko teritorija. Zbog vojnih i civilnih sukoba i nasilja, međunarodna zajednica je u većini takvih slučajeva bila primorana da se umeša. U većini takvih slučajeva, kao u slučaju Krima i istočne Ukrajine, dolazi do spoljnog mešanja, naročito vojnog, što često za rezultat ima legitimisanje secesije koju takva intervencija treba da spreči i delegitimisanja spoljne aneksije.

Slučaj Španije uporediv je sa slučajem Jugoslavije zbog asimetričnog federalizma dve države. Za razliku od binarnih federacija kao što su bile Čehoslovačka ili državna unija Srbije i Crne Gore, otcepljenje Katalonije dovodi u pitanje ustavni poredak i stabilnost preostalog dela federalne Španije. Jugoslavija nije bila u stanju da se nosi sa otcepljenjem Slovenije, a da se pritom ne raspadne. To brine i centralnu špansku vlast – da će otcepljenje Katalonije voditi drugim otcepljenjima i potencijalnom raspadu Španije.

Posebno je zanimljiv slučaj otcepljenja Kosova od Srbije gde je 1991. godine sproveden referendum o otcepljenju koji je vrhovni sud Srbije proglasio nezakonitim. Nakon što je ubedljiva većina građana glasala za otcepljenje, kosovske vlasti su se fiskalno odvojile od Srbije i upravljale Kosovom kao paralelnom državom, iz senke. Srbija je na to odgovorila proglašavanjem vanrednog stanja u pokrajini. Naposletku je došlo do nasilne pobune i međunarodne vojne intervencije. Savet bezbednosti je dobio zadatak da nadzire proces izgradnje države, kontroliše granice i nadgleda pravni sistem. Kosovo je proglasilo nezavisnost 2008. godine, a Međunarodni sud pravde je 2010. presudio da u tom procesu nije bilo kršenja zakona.

Finansijska nezavisnost i kontrola nad teritorijom ključni su u svim slučajevima otcepljenja, dok međunarodna zajednica zahteva ispunjenje prethodno navedenih dodatnih uslova. U slučaju Katalonije, kao i u slučajevima Kvebeka i Škotske, granice su jasne i neupitne, a pitanje kontrole nad teritorijom je rešeno. Preostaje pitanje ko će tom teritorijom upravljati.

To je pravno pitanje, i pre svega pitanje ko ubira poreze i pruža javne usluge. Nakon otcepljenja u okviru EU pravni standardi ne bi smeli da se pogoršaju. Spoljna intervencija je malo verovatna i ne igra važnu ulogu u slučaju Katalonije. Dakle, ključno je pitanje fiskalnog otcepljenja, posebno s obzirom na članstvo u evropskoj monetarnoj uniji.

Zapravo, unutar EU secesija se svodi na potpuno preuzimanje fiskalne vlasti na lokalnom nivou, sa izuzetkom fiskalnih obaveza prema Evropskoj uniji. Dobar primer za to je raspad Čehoslovačke koji se dogodio dok je država bila van Evropske unije, ali se očekivalo da će se u budućnosti pridružiti Uniji. Sve što je preostalo da se uradi bilo je da dve države naslednice stvore zasebne fiskalne sisteme.

Kontrola granica sa zemljama van EU je značajna; ona predstavlja tačku u kojoj se može otvoriti pitanje o kontroli nad teritorijom. Ako Katalonija izlaskom iz Španije izlazi i iz EU, ona onda mora uspostaviti kontrolu nad svim svojim granicama, uključujući i onu prema Španiji. To nije moguće bez saglasnosti Španije i EU, ukoliko se žele izbeći sukobi oko granica, to jest oko kontrole nad teritorijom. Šta preostaje Kataloniji ako taj pristanak izostane?

Katalonija se može odlučiti na preuzimanje fiskalne vlasti. To je uobičajena strategija otcepljenja – uspostavljanje unutrašnjeg suvereniteta pre osvajanja spoljašnjeg.

Španija je već fiskalno decentralizovana, i to na asimetričan način. Provincije, poput Katalonije, ubiru većinu poreza i šalju ih centralnim vlastima. Katalonski doprinos španskom budžetu veći je od primanja iz budžeta. Centralna vlast ubira i socijalne i zdravstvene doprinose, kao i doprinose za fond za nezaposlene. U slučaju Jugoslavije, socijalni fondovi su bili lokalni (kao i u EU). Za razliku od Španije, u Jugoslaviji nisu postojale službe i korporacije pod kontrolom centralnih vlasti, osim u slučaju proizvodnje oružja i municije. Federalnu vlast činile su vojska, centralna banka i zaposleni u federalnoj vladi (međusobne obaveze u pogledu zajedničkog duga prema inostranstvu bile su dogovorene nekoliko godina pre raspada države).

Katalonska zakonodavna tela morala bi da ustanove fiskalni sistem nove države. Španija bi prestala da prima poreze i doprinose iz Katalonije. To bi najverovatnije dovelo do konfrontacije zato što centralna vlast očigledno namerava da nastavi s pravnim i ostalim merama u pokušaju da opovrgne odluke katalonske vlade. Vrlo je verovatno da će centralna vlast direktno preuzeti neke od fiskalnih i budžetskih nadležnosti, a malo je verovatno da će Katalonija stvarati paralelnu državu, kao što je to učinilo Kosovo nakon što je centralna vlast osujetila zahtev za otcepljenjem.

Razlika između jugoslovenskih država i većine drugih slučajeva otcepljenja je u tome što se savezni budžet Jugoslavije, kao i budžet EU, uglavnom oslanjao na doprinose iz republika, a ne na porez (sa izuzetkom carina). Ni socijalno osiguranje nije bilo centralizovano. Zato su jugoslovenske republike mogle da se otcepe na način koji je sličan britanskom odvajanju od EU. Stvari stoje drugačije s federalnom državom sa centralizovanim sistemom poreza i socijalnog osiguranja. Da bi postala zaista fiskalno nezavisna, država koja želi otcepljenje mora preuzeti fiskalnu vlast i sistem socijalnog osiguranja.

Za razliku od EU, Jugoslavija je imala zajedničku vojsku. Španija takođe ima vojsku, kao i centralnu upravu nad policijom i drugim službama bezbednosti. Centralna vlast ih može iskoristiti da nametne svoju volju provincijama. To može dovesti do krize legitimiteta i ispita legitimnosti ne samo centralne vlasti nego i države koja se otcepljuje. U velikom broju istorijskih slučajeva, upravo je to bio uzrok nasilnih sukoba za kontrolu nad teritorijom otcepljene države.

Ukoliko se ispit legitimiteta – tačnije, utvrđivanje prava na prinudu i prava na upravljanje Katalonijom – ne može izbeći, za centralnu vlast bi bilo povoljnije da proizvede utisak da sledi oštar, dugotrajan i skup pravni i fizički sukob nego da u takav sukob zaista uđe. Efekat odvraćanja proizveden konkretnim ispoljavanjem sile nestaje ako se kosi sa osećajem za pravdu onih koji su podvrgnuti prinudi. Međutim, bez obzira na pretnje sukobom, secesionisti prvo moraju održati referendum da bi uopšte izazvali krizu legitimiteta. Prenos fiskalne vlasti, pogotovo kada je postepen, umanjuje budući rizik za centralnu vlast: kada jednom dođe do pravog ispita legitimiteta, država će se manje oslanjati na upotrebu sile da bi odnela prevagu.

Iako je Španija decentralizovana i predstavlja, slično Kanadi, labavu federaciju, Katalonija bi o otcepljenju prvo morala da pregovara sa španskim centralnim vlastima, da bi izgradila sopstveni budžet i fondove socijalnog osiguranja. Nije lako sprovesti unilateralno preuzimanje fiskalne vlasti ukoliko joj se centralna vlast snažno protivi. Legalitet centralne vlasti teže je osporiti kada njene intervencije nisu nasilne već su administrativne prirode. Da bi se ostatak Španije ubedio da dozvoli Kataloniji da se postepeno otcepi, potrebna je dugoročna i nepokolebljiva posvećenost Katalonije ostvarivanju samostalnosti. Ta posvećenost zavisi od dugoročnih prednosti koje samostalnost ima u odnosu na savez sa Španijom – prednosti koje možda i ne postoje.

Secesije su uglavnom dugotrajni procesi. U slučaju Jugoslavije, može se tvrditi da je kampanja za samostalnost Hrvatske počela osnivanjem Jugoslavije. Čak i kada postoji dugotrajna politička volja za samostalnošću, to ne znači da je otcepljenje neizbežno. U nekim slučajevima, poput već pomenutog Kvebeka, demokratska i ustavna rešenja mogu zaustaviti secesionističke trendove. Federalizacija Španije izvršena posle Frankove diktature otvara mogućnost za takvo rešenje. Članstvo u EU takođe bi trebalo da doprinese stabilnosti država članica, kao što je bio slučaj u velikom broju centralnoevropskih i balkanskih zemalja, s brojnim unutrašnjim etničkim i ostalim podelama. Dakle, u većini slučajeva se može pronaći ustavno rešenje koje će oslabiti podršku ideji otcepljenja. Pravo pitanje je kako pronaći takvo rešenje onda kada je država već stavljena na ispit legitimiteta secesionističkim referendumom.

Tekst na engleskom

Peščanik.net, 06.10.2017.

Srodni link:

Knjiga Vladimira Gligorova „Zašto se zemlje raspadaju – slučaj Jugoslavija“

Nejednakost i lutrija rođenja

Premija državljanstva

07

Nema potrebe da naglašavamo nejednakost dohodaka u svetu. Ona je veća u zemljama sa većim unutrašnjim nejednakostima. Ali globalna nejednakost je raspoređena na još jedan način: kada je razložimo na unutrašnju i nejednakost između zemalja, veći deo otpada na nejednakost između zemalja. Dohodovne razlike između zemalja su velike, pa dohodak svakog čoveka u velikoj meri zavisi od toga gde živi, odnosno gde je rođen – a 97 odsto ljudi živi tamo gde je rođeno. Premija državljanstva koju dobijaju ljudi rođeni u bogatim zemljama u osnovi je oblik rente koji ne zavisi od ličnog zalaganja ljudi.

Sada ću razmotriti 3 pitanja: Kolika je renta od državljanstva? Koliko ona zavisi od pozicije u raspodeli dohotka? Šta to implicira za globalnu nejednakost mogućnosti i problem migracija?

Moguće je empirijski utvrditi iznos rente od državljanstva. Ja sam to uradio koristeći podatke iz anketa domaćinstava obavljenih u 118 zemalja sveta 2008. godine. Pokazalo se da Amerikanci u svakom smislu imaju veći dohodak nego ljudi iz na primer Kenije. Na svakoj tački raspodele dohotka Amerikanci dobijaju „premiju” koju Kenijci nemaju. Kako bi te premije izgledale za ceo svet? U odnosu na Kongo, najsiromašniju zemlju sveta, nacionalna premija za SAD je 9.200 odsto, za Švedsku 7.100 odsto, za Brazil 1.300 odsto i za Jemen svega 300 odsto. Preko dve trećine razlika u dohocima u različitim zemljama mogu se objasniti na osnovu samo jedne promenljive: lokacije. Tako smo dobili dogovor na prvo pitanje: veliki deo našeg dohotka zavisi od toga gde živimo. Rođenjem u SAD umesto u Kongu dohodak vam se automatski uvećava 93 puta.

Tako izračunata renta ili premija državljanstva predstavlja prosečnu vrednost za jednu zemlju u odnosu na neku drugu. U sledećem koraku možemo postaviti pitanje da li vrednost premija varira duž ose raspodele. Drugim rečima, ako bismo razmatrali samo ljude sa dna dohodovne raspodele, da li bi premija i dalje bila ista? Šta bi bilo ako bismo poredili samo bogate, na primer jedan procenat najbogatijih za Kongo, Švedsku, SAD i Brazil? Ovde nam pomaže intuicija. Pretpostavimo da su dohoci u bogatim zemljama ujednačenije raspodeljeni nego u siromašnim zemljama (što je u načelu tačno). U tom slučaju bi dohodovni jaz između siromašnih i bogatih zemalja za siromašne grupe stanovništva bio još naglašeniji. Upravo takve rezultate i dobijamo. Premija državljanstva u Švedskoj (u odnosu na Kongo) iznosi 10.400 odsto (prosečna vrednost je bila 7.100 procenata), a u Brazilu „svega” 900 procenata (prosek je bio 1.300 procenata). Drugim rečima, relativna prednost koju siromašni u Švedskoj imaju u odnosu na siromašne u Kongu veća je od prednosti koju prosečni Šveđani imaju u odnosu na prosečne Kongoance. Ali to ne važi za Brazil.

Situacija na vrhu je obrnuta: relativna prednost Šveđana na vrhu skale iznosi „svega“ 4.600 procenata, a u Brazilu 1.700 procenata. Na svakoj tački raspodele dohotka isplativije je biti Šveđanin nego Kongoanac, ali ta prednost je na dnu raspodele izraženija nego na vrhu. Isto tako, na svakoj tački raspodele bolje je biti Brazilac nego Kongoanac, ali ta prednost je izraženija na vrhu raspodele nego na dnu.

Premija državljanstva i migracije

Postojanje premije državljanstva ima važne implikacije za problem migracija: ljudi iz siromašnih zemalja mogu udvostručiti, utrostručiti ili čak udesetostručiti dohodak migracijom u bogatiju zemlju. Otkriće da premija varira zavisno od pozicije unutar raspodele dohotka otvara i neka dodatna pitanja. Ako kao moguća odredišta razmatramo dve zemlje sa istim prosečnim dohotkom, odluka o tome u koju zemlju treba otići (samo na osnovu ekonomskih kriterijuma) zavisi od očekivanja gde ćemo završiti na lestvici raspodele dohotka u odredišnoj zemlji, odnosno koliko je raspodela dohotka u toj zemlji nejednaka. Pretpostavimo da Švedska i SAD imaju isti srednji dohodak. Ako potencijalni migrant očekuje da će završiti pri dnu lestvice raspodele dohotka, onda treba da izabere Švedsku, a ne SAD: siromašni u Švedskoj žive bolje nego siromašni u Americi, pa je tako premija državljanstva za niže dohodovne grupe veća. Suprotan zaključak sledi u slučaju da migrant očekuje da završi u gornjim segmentima raspodele dohotka u odredišnoj zemlji: u tom slučaju treba izabrati SAD.

Takav zaključak otvara neugodna pitanja za egalitarne bogate zemlje: one će najviše privlačiti migrante sa nižim kvalifikacijama koji očekuju da završe pri dnu lestvice raspodele dohotka u zemlji koja ih prima. Tako države sa razvijenijim sistemom socijalne zaštite mogu očekivati da privuku migrante čiji će doprinos biti manji. Ipak, čak i u našoj ovlašnoj skici, u obzir se mora uzeti još jedno pitanje: kolika je društvena pokretljivost u datim zemljama? Zemlje sa većom nejednakošću i većom društvenom pokretljivošću, ako su svi drugi parametri istovetni, privlačiće migrante sa boljim kvalifikacijama koji očekuju da završe u višim segmentima raspodele dohotka u zemlji primaocu. Mogućnost uspona na društvenoj lestvici dugo je bila deo najšire prihvaćene predstave o SAD – koja je u 19. i većem delu 20. veka možda i odgovarala stvarnosti. Ali ta treća prednost Amerike (pored višeg srednjeg dohotka i veće nejednakosti u raspodeli) gubi sjaj, jer je prema nekim istraživanjima međugeneracijska društvena pokretljivost u njoj danas manja nego u zemljama severne Evrope.

Zemlje sa razvijenim sistemom socijalne zaštite mogu pokušati da se zaštite od „negativnih” efekata privlačenja migranata sa slabijim kvalifikacijama. Jedan od načina koji se primenjuje u Kanadi, Britaniji i Australiji je prihvatanje samo „kvalifikovanih” migranata. To su migranti sa visokim obrazovanjem ili posebnim kvalitetima koji ih čine privlačnim za zemlju primaoca (sportski rezultati, umetnička karijera). Druge zemlje pokušavaju da privuku bogate migrante. U tom slučaju, dozvole boravka i državljanstvo se praktično prodaju i kupuju: kandidat mora uložiti određeni iznos (od nekoliko stotina hiljada do nekoliko miliona dolara) u kompaniju ili u nekretnine. SAD su jedna od zemalja koje primenjuju takav pristup i daju zelenu kartu migrantima koji ulože milion dolara u američke kompanije (ili pola miliona u kompanije u ruralnim oblastima i zonama visoke nezaposlenosti). Više zemalja u Evropi dozvoljava strancima boravak koji im omogućuje da se bez vize kreću unutar šengenske zone, u zamenu za investicije u nekretnine.

Oba pomenuta filtera, obrazovanje i bogatstvo, imaju za cilj da poboljšaju kvalitet primljenih migranata od kojih se očekuje da doprinesu ekonomskim performansama zemlje i osiguraju opstanak socijalne države svođenjem na minimum broja migranata koji zavise od socijalnih transfera. Sa stanovišta pojedinačnih zemalja, to su korisne strategije. Problem je u tome što je iz globalne perspektive takav pristup migraciji izrazito diskriminatoran. Postojećem skupu „diskriminacija” i rente od državljanstva dodaje se još jedan nivo diskriminacije koji ljudima koji nisu imali sreće da se rode u bogatoj zemlji dozvoljava pristup jedino ako poseduju posebne kvalitete ili bogatstvo. Takvim politikama rizikujemo da siromašni svet učinimo još siromašnijim usled odliva najobrazovanijih i najbogatijih. Tu pre svega mislim na Afriku.

Pomenuta pitanja ilustruju složenost problema sa kojima se nosimo u eri globalizacije i ukazuju na potrebu da se o njima razmišlja iz globalne perspektive, a ne iz perspektive pojedinačnih država i njihovih populacija. Vratićemo se toj temi na kraju poglavlja, kada budemo razmatrali pravila imigracionih politika.

Kousova teorema i vladavina prava u doba globalizacije

05

Razlike u dohocima između država imaju važne implikacije i za državne politike. O njima tek počinjemo da stičemo izvesnu predstavu, jer je većina naših ekonomskih alatki razvijana za korišćenje unutar okvira nacionalne države. Nejednakost mogućnosti je odličan primer, jer to je tema o kojoj gotovo nikada ne razmišljamo izvan granica nacionalne države. Globalna nejednakost mogućnosti kojom se bavimo u sledećem odeljku toliko se retko pominje da je i sam termin gotovo nepoznat.

Ali postoje i drugi primeri i mnogi su vezani za migracije. Razmotrimo proces privatizacije u bivšim socijalističkim zemljama, naročito u Rusiji, gde je privatizacija bila najekstenzivnija i verovatno najkorumpiranija. U ono vreme, glavni argument u prilog brzoj privatizaciji, makar i nepravičnoj i korumpiranoj, glasio je da sa stanovišta efikasnosti nije važno kome je državna imovina prodata i po kojoj ceni. To naravno – glasi nastavak argumenta – ima određene negativne posledice u domenu raspodele (neko će se obogatiti, neko neće dobiti ništa), ali dugoročno posmatrano, nema uticaja na ekonomsku efikasnost. Zašto? Zato što čak i ako bi se imovina besplatno podelila ljudima koji ne znaju šta bi s njom radili, oni bi imali podsticaj da je što pre prodaju „pravim” preduzetnicima koji to znaju. Taj argument je u skladu sa Kousovom teoremom koja kaže da se problem ekonomske efikasnosti može odvojiti od problema distributivne pravde tako što ćemo ovaj potisnuti na područje izvan ekonomske politike.

Čak i pre nego što imovinu prodaju – to jest čim je dobiju na poklon – novi tajkuni imaju dobar razlog da insistiraju na vladavini prava. To je zaključak koji se u doba privatizacije praktično podrazumevao. Čak i ako je privatizacija bila obeležena bezakonjem i netransparentnošću, novi milioneri će tražiti vladavinu prava i zaštitu vlasništva da bi sačuvali svoja novostečena bogatstva, kao baroni-razbojnici u SAD. Otuda, koliko god da je prvi krug privatizacije loše sproveden, ekonomska efikasnost i vlasnička prava koja su preduslov dinamičke efikasnosti (to jest efikasnosti kroz duže vremenske periode) nisu ugroženi. Na kraju će sve biti kao u najboljem od svih mogućih svetova. To je bio zvanični stav kreatora politika i liberalnih ekonomista u Rusiji, Ukrajini i na zapadu polovinom 90-ih godina prošlog veka.

Ali taj stav je pogrešan na najmanje dva važna načina. Prvo, prihvatanjem stava da se politička i društvena pitanja mogu odvojiti od ekonomije zanemaruje se problem raspodele. Nepravično kršenje pravila ostavlja dugotrajne političke i ekonomske posledice. Presedan rađa iskušenje da se pravila ponovo prekrše, da se ukradena imovina povrati ili podeli nekim drugim ljudima. Zato je uverenje da ekonomija može ignorisati problem raspodele pogrešno.

Ovde se otvara još jedan problem koji nas zanima, a koji proističe otuda što su ekonomisti i kreatori novih politika izgubili iz vida globalizaciju. Ideja da će baroni-razbojnici insistirati na vladavini prava i tražiti zaštitu vlasništva na imovini koju su stekli zvuči prilično razumno – pod uslovom da ne živimo u doba globalizacije. Zahvaljujući globalizaciji više nema potrebe da se borimo za vladavinu prava u sopstvenoj zemlji. Neuporedivo je lakše uzeti novac i preseliti se u London ili Njujork, gde je vladavina prava već uspostavljena i gde niko neće postavljati pitanja o poreklu bogatstva. Izvestan broj plutokrata iz Rusije i sve više njih iz Kine bira taj put. To ima smisla sa individualnog stanovišta. To takođe pokazuje koliko naše ekonomske teorije zaostaju za ekonomskom stvarnošću. U 19. veku, Rokfelerovi su se borili za zaštitu vlasničkih prava u SAD, jer nije bilo mnogo drugih mesta na svetu gde se novac mogao bezbedno smestiti. Naravoučenije je to da se teorije koje u načelu važe ako kao okvir prihvatamo nacionalnu državu – kao što često prećutno činimo – ne mogu primenjivati na svet u kojem je kretanje kapitala gotovo neograničeno i neuhvatljivo, pa bogati s lakoćom premeštaju novac iz jednog u drugo područje pravne nadležnosti – naročito tamo gde propisi o migraciji favorizuju bogate.

Globalna nejednakost mogućnosti

07

Samo postojanje premije državljanstva potvrđuje da globalna jednakost mogućnosti danas ne postoji: znatan deo našeg dohotka zavisi od mesta rođenja koje ne možemo da biramo. Da li bi tim povodom trebalo nešto preduzeti? Ili pitanje jednakosti mogućnosti treba ograničiti na okvire pojedinačnih zemalja? Prihvatiti da je to isključivi domen nacionalne države? Politički filozofi su se tim pitanjima bavili više nego ekonomisti. Neki od njih, na tragu Džona Rolsa i njegovog Prava naroda (1999), veruju da globalna jednakost mogućnosti nije značajno pitanje i da se svaki argument u prilog takvoj jednakosti kosi sa pravom naroda na samoodređenje. Razlike u bogatstvu i mogućnostima različitih zemalja prikazuju se kao rezultat različitih izbora ljudi u tim zemljama: u nekim zemljama, kaže Rols, ljudi biraju da rade i štede više, u nekim drugim zemljama biraju da rade i štede manje: „ako [građani] nisu zadovoljni [svojim bogatstvom], mogu pokušati da ga uvećaju štednjom… ili pozajmljivanjem od drugih članova Društva naroda”. Narodi koji su siromašniji ne mogu polagati pravo na dohodak ili bogatstvo bogatijih naroda. To ne može biti pravično (prema Rolsu i drugim etatistima). Ako omogućimo prelivanje dohotka bogatijih zemalja, bilo kroz redistribuciju ili pravo migracije, suočavamo se sa problemom moralnog hazarda, jer neki narodi mogu donositi neodgovorne kolektivne odluke i onda tražiti deo kolača od onih čije su odluke bile promišljenije ili bolje. U tom slučaju bi pravo na samoodređenje, to jest, zajedničko donošenje odluka zajednice ljudi koji dele isto državljanstvo, izgubilo smisao.

Takođe se može tvrditi da uloženi trud nije jednak u svim zemljama. Ako ljudi koji žive u bogatim zemljama ulažu više truda nego oni u siromašnima, onda uočeni dohodovni jaz nije samo (ili nije uopšte) rezultat drugačijih životnih okolnosti i otuda se ne može smatrati rentom.

Ali argument koji uvodi element uloženog truda nema mnogo empirijske težine iz bar dva razloga. Prvo, znamo da je broj radnih sati u siromašnim zemljama veći, i drugo, kad poredimo ista zanimanja koja zahtevaju istu količinu rada, razlike u realnim nadnicama su i dalje velike. Korišćenjem podataka iz detaljne ankete o nadnicama za pojedina zanimanja koju je sproveo UBS (2009) u glavnim gradovima širom sveta lako možemo uporediti nadnice radnika u različitim zemljama (nominalne u dolarima i realne, to jest prilagođene lokalnom nivou cena). Razmotrimo tri zanimanja sa rastućim nivoom zahtevanih kvalifikacija – građevinski radnik, kvalifikovani industrijski radnik i inženjer – u pet gradova, dva bogata (Njujork i London) i tri siromašna (Peking, Lagos i Delhi). Jaz između realnih satnica (to jest nadnice po jedinici uloženog truda) između bogatih i siromašnih gradova iznosi 11 prema 1 za građevinskog radnika, 6 prema 1 za kvalifikovanog radnika i 3 prema 1 za inženjera. Zato argument da su ljudi u bogatim zemljama više plaćeni zato što više rade možemo, verujem, zanemariti.

Šta je sa argumentom o pravu na nacionalno samoodređenje koji zaista zvuči ubedljivije? Kada ga prebacimo sa nivoa zajednice država sveta na nivo porodica unutar nacionalne države, taj argument je neobično sličan argumentima kojima se obično odbijaju zahtevi za redistribuciju unutar države. Postoji određena simetrija između (A) porodica u odnosu na države u raspravi o jednakosti mogućnosti unutar države, i (B) država u odnosu na svet u raspravi o globalnoj jednakosti mogućnosti. Sa konzervativnih pozicija, međugeneracijski transfer kolektivno stečenog bogatstva je u oba slučaja dobra stvar, iako se jednakost mogućnosti tako smanjuje: prihvatljivo je da porodice prenose svoje bogatstvo i stečene prednosti s jedne generacije na drugu; isto tako, prihvatljivo je da države prenose bogatstvo samo unutar svojih granica, a ne siromašnijim državama. „Kosmopoliti” su takođe dosledni: oni odriču pravo na prenos bogatstva unutar porodica (slučaj A) i unutar država (slučaj B), tvrdeći da je u oba slučaja važnije osigurati jednakost mogućnosti. Drugi, poput Rolsa, zastupaju komplikovano „srednje” rešenje i tvrde da u slučaju (A) prenos porodično stečenih prednosti s generacije na generaciju nije poželjan (Rols i većina liberala se zato zalažu za oporezivanje nasledstva), dok je u slučaju (B) prenos nacionalno stečenih prednosti s generacije na generaciju poželjan.

Da bi se takva srednja pozicija odbranila treba pokazati da postoji nešto suštinski jedinstveno za državu (u odnosu na druge države) što ne postoji za porodicu (u odnosu na druge porodice u istoj nacionalnoj državi). Argumenti protiv globalne jednakosti mogućnosti moraju se pažljivo odmeravati da bi se moglo tvrditi da je jednakost mogućnosti dobra unutar nacionalne države i loša ako pokušamo da je primenimo preko državnih granica. Sajmon Kejni (2002) izlaže jedan takav argument koristeći Rolsovo implicitno „ograničenje domena”: građanska i politička prava, kao i distributivna pravda, važe samo unutar domena države, ali ne i u međunarodnim odnosima. Nije sasvim jasno zašto je to tako. Gotovo pre jednog stoleća, u raspravi o Smitovoj nevidljivoj ruci, britanski ekonomista Edvard Kanan je postavio sledeće pitanje: „ako je… tačno da se lični interes i opšte dobro prirodno poklapaju, zašto se… to poklapanje, za razliku od većine drugih ekonomskih procesa, ne prostire preko nacionalnih granica?”

Da bismo odbranili Rolsovu poziciju moramo takođe pokazati kako se pravo na nacionalno samoodređenje suštinski razlikuje od individualnog „samoodređenja”, to jest, čovekove slobodne volje. Zapravo, tvrdnju da redistribucija unutar nacionalne države otvara problem moralnog hazarda, zato što siromašni u tom slučaju mogu izabrati da ništa ne rade, kritikuje i sam Rols u Teoriji pravde, ali onda u Pravu naroda koristi gotovo identičnu formulaciju da pobije argumente u prilog redistribuciji između država. Postoji nerazrešena tenzija između Teorije pravde, u kojoj argumente protiv prava na jednakost mogućnosti u okvirima nacionalne države Rols odbacuje pozivajući se na veo neznanja, i Prava naroda, gde vrlo slične argumente protiv prava na jednakost mogućnosti građana sveta prihvata kao validne. U Teoriji pravde (1971, 100-101) Rols kaže: „osnovno načelo je da ničim zaslužene nejednakosti treba ispraviti, a pošto su nejednakosti rođenja i prirodne obdarenosti nezaslužene, treba ih otkloniti”. Ali to načelo, po Rolsu, očigledno nema univerzalno važenje.

Neki drugi politički filozofi, kao što su Tomas Poge (1994), Čarls Bajc (1999), Piter Singer (2004) i Darel Molendorf (2009), smatraju da se u jednom međuzavisnom svetu velike razlike u životnim izgledima u različitim državama ne smeju olako shvatati. Ako su sve države povezane i ako pojedinci koji u njima žive stupaju u direktne, a ne samo posredovane odnose, onda postoji implicitni društveni ugovor koji obuhvata sve građane sveta. Možda taj ugovor nije toliko očevidan kao ugovor koji postoji između građana iste zemlje koji biraju zajedničku vladu, ali tu je u pitanju razlika samo u stepenu, a ne u vrsti.

Znatno fleksibilnija i otvorenija definicija državljanstva koju predlaže Ajelet Šahar u knjizi Lutrija rođenja (2009) nudi drugačiji pristup problemu globalne distributivne pravde. Ako bi se državljanstvo šire definisalo, onako kako ona predlaže svojim konceptom jus nexi, u skladu sa idejom da državljanstvo treba da pripada svakome ko pokazuje istinsku društvenu povezanost sa zajednicom, i/ili ako bi se migracija iz siromašnih u bogate zemlje olakšala, premija državljanstva bi se vremenom smanjila i izgubila značaj koji danas ima.

Taj značaj ona bi mogla izgubiti i kroz proces globalizacije, ako dugotrajne stope rasta u siromašnim i mnogoljudnim zemljama dovedu do smanjivanja razlika u srednjim dohocima između siromašnih i bogatih država, čime bi se značaj komponente lokacije takođe smanjio, a renta od državljanstva značajno opala. Kao što ćemo videti u sledećem poglavlju, to bi se moglo dogoditi već u 21. veku.

U načelu, ako su sile ekonomske konvergencije i migracija dovoljno snažne, renta od državljanstva opada. Pitanje je možemo li očekivati da migracije u tome odigraju značajnu ulogu, s obzirom na sve veće prepreke?

U srži globalizacije kakvu danas poznajemo nalazi se kontradikcija. U najširem smislu, globalizacija implicira neometano kretanje proizvodnih faktora, roba, tehnologija i ideja širom sveta. Ali dok to važi za kapital, uvoz i izvoz roba, pa sve više i usluge, za radnu snagu se to ne može reći. Globalni broj migranata, meren kao udeo u svetskoj populaciji, nije se povećao od 1980. do 2000. Još nemamo kompletne podatke za poslednji talas migracija i ne znamo da li će se taj talas povući ili je to novo normalno stanje. Ipak, često stičemo utisak da se migracija intenzivira upravo zato što je svet sve zatvoreniji za nju, pa isti broj migranata privlači više pažnje. U isto vreme, potencijalni broj migranata je značajno porastao zahvaljujući širenju znanja o razlikama u dohocima između zemalja. Ta tenzija je najuočljivija u Evropi koja s teškoćama apsorbuje povećani broj migranata i izložena je stalnom pritisku siromašnijih regiona koji je okružuju, i sa istoka (bivše sovjetske republike i Balkan) i sa juga (arapske zemlje i podsaharska Afrika).

01

Na slici su prikazana mesta u svetu na kojima su postavljene fizičke prepreke kretanju ljudi: zidovi, ograde, minska polja. (Mapa je završena pre poslednjeg skoka broja migranata u Evropi u leto 2015. i podizanja nekoliko novih ograda na granicama). U gotovo svim slučajevima te barijere se nalaze tamo gde su siromašni i bogati svet fizički najbliži jedan drugome. Drugim rečima, tamo gde zemlje sa velikim razlikama u dohotku dele zajedničku granicu (kopnenu ili vodenu) možemo očekivati postavljanje prepreka migraciji.

Pogledajmo 8 lokacija obeleženih na slici. Ograda između SAD i Meksika proteže se duž 650 od ukupno 2.000 milja kopnene granice. Južni deo Evrope se „brani“ poluvojnom operacijom Fronteks koju sprovodi flotila malih patrolnih čamaca sa zadatkom da presreću i vraćaju migrante u Afriku. Oni koji odbiju da se vrate smeštaju se u prihvatne kampove u kojima žive pod teškim uslovima (najblaže rečeno). Zid između Izraela i Palestine je podignut iz političkih, ali i ekonomskih razloga: prema anketama domaćinstava, odnos prosečnih dohodaka Izraelaca i Palestinaca (stanovnika Zapadne obale i Gaze) je 10 prema 1. Slični razlozi (politički i ekonomski) motivisali su Saudijsku Arabiju da podigne zid na granici sa Jemenom. Severna i Južna Koreja su razdvojene minskim poljima, iz političkih razloga. Ali razdvajanja koja su izvorno bila politička vremenom generišu velike ekonomske razlike. Ne znamo koliki je srednji dohodak u Severnoj Koreji, ali verovatno nije veći od jedne desetine dohotka u Južnoj Koreji. Malajskim prolazom, gde su Indonezija i Malezija najbliže jedna drugoj, patroliraju brodovi čiji je zadatak da spreče prelazak indonezijskih radnika u Maleziju. Uprkos tome, oko 400.000 Indonežana radi u Maleziji. Još jedna prepreka u tom tužnom nizu je zid koji se gradi između Indije i Bangladeša (dugačak je više od 2.000 kilometara i delom pokriva i vodene puteve). Dohodovni jaz između te dve zemlje nije tako veliki kao u nekim drugim slučajevima, ali razlika postoji (oko 50 odsto, prema anketama domaćinstava, ili dva prema jedan, prema BDP-u po glavi stanovnika); takođe, etnička i religijska bliskost Bangladeša (bivšeg Istočnog Bengala) i Zapadnog Bengala u Indiji doprinosi migraciji u Indiju. Zid je podignut sa ciljem da se taj priliv zaustavi.

Bugarska je nedavno počela da gradi zid na granici sa Turskom. Glavni razlog je reka sirijskih izbeglica koji dolaze u Evropsku uniju. Bugarska ne pripada šengenskoj zoni, ali je članica EU, a sirijske izbeglice se nadaju da će iz Bugarske lakše ući u druge evropske zemlje. Kao Španija i Italija na jugu, Bugarska i Grčka su „meki trbuh” na jugoistoku Evrope, gde je potreba za kontrolom granica najveća.

Postavljanje fizičkih prepreka migrantima postaje deo svakodnevice, pa se moramo zapitati ima li boljih načina da se taj problem reši ili bar stavi pod kontrolu.

Ispitivanje ćemo početi izlaganjem 4 elementarne karakteristike migracija i sa njima povezanih tenzija. Prvo, postoji tenzija između prava građana da napuste sopstvenu zemlju i odsustva prava da uđu u zemlju u kojoj žele da žive. Druga je tenzija između dva aspekta globalizacije: jednog koji podstiče slobodno kretanje svih proizvodnih faktora, roba, tehnologija i ideja, i drugog koji grubo ograničava pravo kretanja radne snage. Treće, postoji tenzija između ekonomskog načela maksimizacije dohotka, što podrazumeva slobodu pojedinaca da donose odluke o tome kako će i gde koristiti svoj rad i kapital, i poštovanja tog načela isključivo unutar individualnih nacionalnih država, a ne globalno. Na apstraktnom nivou znamo da maksimizacija dohotka u svakoj nacionalnoj državi ne može dovesti do maksimizacije globalnog dohotka, kao što ni maksimizacija dohotka u svakom pojedinačnom gradu (sa fiksnom populacijom) ne vodi do maksimizacije nacionalnog dohotka. Zato moramo ponuditi neko obrazloženje zašto je odustajanje od načela maksimizacije dohotka na globalnom nivou opravdano. Četvrto, postoji tenzija između koncepta razvoja koji naglašava razvoj unutar pojedinačnih država i jednog šireg koncepta koji teži poboljšanju kvaliteta života svakog pojedinca bez obzira na to gde živi.

Ali pre nego što nastavimo razmatranje ove 4 tenzije, moramo se osloboditi jedne rasprostranjene greške. To je uverenje da smanjivanje apsolutnog siromaštva na globalnom nivou eliminiše ili ublažava pomenute tenzije. Sajmon Kuznjec je tu ideju odavno odbacio (1954). Nepremostiv jaz u dohotku i životnom standardu između na primer stanovnika Njujorka i pripadnika nekog plemena u Amazoniji obesmišljava i onemogućuje svaki pokušaj dovođenja u vezu ili poređenja njihovih načina života. S druge strane, veliki jaz u dohotku, onaj koji je manji od pomenutog „ogromnog” jaza, između ljudi koji pripadaju istom civilizacijskom krugu i stupaju u interakciju – a danas su to praktično svi stanovnici sveta – dovodi do pojačavanja političkih tenzija: „Budući da tenzije nastaju kao rezultat uspostavljanja kontakata i upoznavanja… smanjivanje fizičke bede [u nerazvijenim zemljama]… vodi do jačanja, pre nego slabljenja tenzija” (Kuznets [1958] 1965, 173-174). Drugim rečima, trenutak u kojem su 4 tenzije najjače nije neki trenutak u prošlosti kada su dohodovne razlike bile najveće, pa verovatno ni neki trenutak u budućnosti kada se očekuje njihovo značajno opadanje, već upravo… ovaj trenutak.

Iz trećeg poglavlja nove knjige Branka Milanovića “Global inequality: A new approach for the age of globalization”, Harvard University Press 2016 / “Globalna nejednakost: Novi pristup za doba globalizacije”, preveo Đorđe Tomić, Akadamska knjiga, Novi Sad 2016.

Branko Milanović, Peščanik.net,