Evro i demokratija

Kada je predsednik Italije sprečio postavljanje evroskeptika Paola Savone na mesto ministra finansija u vladi koju je predložio savez Pokreta pet zvezdica i Severne lige, da li je takvim postupkom zaštitio ili ugrozio demokratiju u svojoj zemlji? Nezavisno od ustavnih ograničenja specifičnih za italijanski kontekst, to je pitanje koje zadire u samu suštinu demokratske legitimnosti. Teška pitanja koje se tako otvaraju treba ispitati na principijelan i primeren način, ako želimo da se naše liberalne demokratije oporave.

Evro je sporazumna obaveza za koju prema sadašnjim pravilima igre ne postoji predviđen mehanizam izlaska. Predsednik Sergio Mattarella i njegovi branioci ističu da napuštanje evra nije bilo predmet debate u izbornoj kampanji koja je dovela na vlast populističku koaliciju i da bi imenovanje Paola Savone izazvalo rušenje finansijskih tržišta i ekonomski haos. Kritičari tvrde da je prekoračio ovlašćenja i dopustio da finansijski interesi onemoguće imenovanje ministra koga je predložila vlada izabrana većinom glasova biračkog tela.

Pristupajući evrozoni Italija je svoj monetarni suverenitet podredila spoljašnjem, nezavisnom autoritetu Evropske centralne banke. Prihvatila je i jasno definisane obaveze u pogledu vođenja fiskalne politike, mada ta ograničenja nisu tako čvrsta kao ona koja se odnose na monetarnu politiku. Tako prihvaćene obaveze ograničavaju makroekonomske izbore koji stoje na raspolaganju italijanskim vlastima. Pre svega, u odsustvu domaće valute Italija ne može birati ciljnu inflaciju ili devalvirati svoju valutu. Takođe, fiskalni deficit ne sme preći propisanu granicu.

Takva spolja nametnuta ograničenja u vođenju politike ne moraju biti u sukobu sa demokratijom. Ponekad ima smisla da biračko telo sebi veže ruke, ako to pomaže ostvarivanju boljih rezultata. Otuda načelo „demokratskog delegiranja“: demokratije mogu poboljšati učinak tako što će neke aspekte donošenja odluka preneti na nezavisne agencije.

Potreba za demokratskim delegiranjem se javlja kada je važno da obaveza postupanja na određeni način bude kredibilno prihvaćena i potvrđena. Najbolji primer je monetarna politika. Mnogi ekonomisti smatraju da centralne banke mogu generisati rast i zaposlenost kroz ekspanzivnu monetarnu politiku jedino ako im pođe za rukom da proizvedu neočekivanu inflaciju na kraći rok. Pošto se očekivanja tržišta uvek prilagođavaju ponašanju centralne banke, diskreciono vođenje monetarne politike obično ne daje dobre rezultate: tako se proizvodi veća inflacija bez rasta proizvodnje ili zaposlenosti. Zato je bolje monetarnu politiku zaštititi od političkih pritisaka delegiranjem na tehnokratske, nezavisne centralne banke čiji je zadatak da održavaju stabilnost cena.

Na prvi pogled, evro i ECB su solidno rešenje za problem inflacije u evropskom kontekstu. Tako se italijanski glasači štite od kontraproduktivnih inflatornih trendova koje stvaraju političari. Ali određene osobenosti evropske situacije dovode u sumnju princip demokratskog delegiranja.

Pre svega, ECB je međunarodna institucija koja snosi odgovornost za monetarnu politiku u evrozoni u celini, a ne samo u Italiji. Zbog toga ona na specifične ekonomske okolnosti u Italiji neće reagovati jednako brzo kao što bi to činila jedna jednako nezavisna, ali samo italijanska centralna banka. Problemu doprinosi i to što ECB određuje ciljnu inflaciju, koja je poslednji put definisana 2003. godine kao inflacija koja iznosi “nešto manje od 2 odsto na srednji rok“.

Teško je opravdati delegiranje odluke o ciljnoj inflaciji na tehnokrate koji ne moraju da izlaze na izbore. Kada se zemlje u evrozoni nađu na udaru poremećaja tražnje, ciljna inflacija određuje razmere bolne deflacije cena i plata kroz koju moraju proći da bi se prilagodile. Što je ciljna inflacija niža, to više deflacije moraju podneti. Postojali su dobri ekonomski razlozi da ECB podigne ciljnu inflaciju posle krize evra, da bi se tako ubrzala korekcija konkurentnosti u zemljama južne Evrope. U ovom slučaju, zaštićenost od političke odgovornosti verovatno nije bila dobar izbor.

U svojoj odličnoj knjizi Neizabrana vlast: potraga za legitimnošću centralnih banaka i državne administracije / Unelected power: The quest for legitimacy in central banking and the administrative state Paul Tucker, bivši zamenik guvernera Engleske banke, detaljno ispituje argument za demokratsko delegiranje. Potrebno je napraviti jasnu razliku između ciljeva državnih politika i sredstava njihove implementacije. U meri u kojoj te politike proizvode posledice na polju distribucije ili načina usklađivanja suprotstavljenih ciljeva (na primer, stabilnosti cena i zaposlenosti), ti ciljevi se moraju definisati u političkoj areni. Delegiranje je dobrodošlo samo u sprovođenju onih državnih politika koje doprinose ostvarivanju ciljeva već ustanovljenih političkim procesom. Tucker tvrdi, sasvim ispravno, da je veoma mali broj nezavisnih agencija utemeljen na doslednoj primeni načela koja bi položila test demokratske legitimnosti.

Taj nedostatak je još pogubniji u slučaju delegiranja na međunarodne agencije i sporazume. Međunarodne ekonomske obaveze u velikom broju slučajeva nemaju za cilj da reše probleme demokratije u određenoj zemlji, već da privileguju poslovne ili finansijske interese, čime ugrožavaju unutrašnje društvene pogodbe. Deficit legitimnosti Evropske unije proističe iz raširenih sumnji da su njeni institucionalni aranžmani otišli predaleko u drugom pomenutom smeru. Kada se u obrazlaganju svoje odluke Mattarella pozvao na moguću reakciju finansijskih tržišta, on je te sumnje potvrdio.

Ako evro i sama EU treba da budu u isto vreme održivi i demokratski, kreatori politika će morati da obrate više pažnje na problem delegiranja odluka na neizabrana tela. To ne znači da se treba po svaku cenu boriti protiv prenošenja dela suvereniteta na nadnacionalna tela. Ali treba držati na umu da preferencije ekonomista i ostalih tehnokrata u vođenju državnih politika neće same od sebe dati demokratski legitimitet takvim politikama. Delegiranje suvereniteta treba promovisati ako se tako zaista unapređuje dugoročni učinak demokratije, a ne samo zato što to odgovara trenutnim interesima globalističke elite.

Dani Rodrik

Project Syndicate, 11.06.2018.

Social Europe, 18.06.2018.

Peščanik.net, 23.06.2018.